Studio Legale Vicinitas – Resta Informato
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Governo del Territorio: Terremoti e Calamità Naturali
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- Il nostro paradosso
La maggior parte del suolo italiano è ad alto rischio sismico, idrogeologico o vulcanico.
Il paradosso è che non vi è una normativa unitaria in materia di calamità naturali in grado di fornire un piano efficiente e tempestivo per la gestione delle fasi successive, univoco e valido per tutto il territorio nazionale. Si procede con normative emergenziali, di volta in volta emanate per tentare di arginare e canalizzare il problema.
Partiamo da 43 anni fa. Il terremoto in Irpinia del 1980 fu una delle più grandi vergogne di Stato del nostro paese. I ritardi e l’incertezza giuridica di quegli anni, in cui la gestione dell’emergenza venne lasciata in balia di provvedimenti parziali, improvvisati e discutibili, favorirono estensioni illecite dei finanziamenti ed infiltrazioni mafiose, lasciando una macchia indelebile nella storia sismica e non solo del nostro paese. La disorganizzazione normativa e l’inefficienza burocratica hanno condotto, ad oltre 40 anni dal sisma, a non veder mai compiuta la ricostruzione.
Da sempre, la normativa emergenziale in Italia lavora per comparti stagni. Cosa significa? A seguito di un evento calamitoso, la normativa adottata non può essere applicata per altri eventi calamitosi, posto che le deleghe al governo per l’adozione della normativa hanno portata limitata. Il contenuto della delega è delimitato dagli stessi eventi calamitosi, individuati mediante precisi riferimenti, sia temporali che territoriali. Stesso dicasi per le misure urgenti adottate dal Governo con Decreto legge. Il loro respiro non ha portata ampia, riducendosi ad apprestare rimedi temporanei ad una data situazione di contingenza.
Gli esempi sono infiniti. Pensiamo alle norme emanate per fronteggiare i danni derivanti dal fenomeno del bradisismo verificatosi nell’area dei Campi Flegrei (D.L. 7 novembre 1983, n. 623, convertito dalla L. 23 dicembre 1983, n. 784), fenomeno che in queste ore stiamo nuovamente vivendo, non senza preoccupazione. Sebbene il problema si sia già verificato, non abbiamo una soluzione ed una procedura consolidata immediatamente azionabile.
È stato il caso del D.L. 189/2016, adottato a seguito dei più recenti eventi avvenuti in centro Italia nel 2016, che ha disposto interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dal terremoto.
Ancora, pari portata limitata hanno gli interventi legislativi adottati per fronteggiare gli eventi meteorologici eccezionali, consistenti in plurime ordinanze del Governo (si veda da ultimo la sequela di provvedimenti adottati dalla Presidenza del Consiglio il 15 settembre 2023 per fronteggiare le conseguenze delle piogge estreme avvenute nell’ultimo anno in varie regioni) o, nelle situazioni di dichiarazione dello stato di emergenza, da parte del capo della Protezione Civile.
In sostanza, il fronte normativo per rialzarsi a seguito di una calamità naturale procede a singhiozzo. Le disposizioni hanno portata unica ed esclusiva per un singolo episodio. Questo comporta incertezze giuridiche e tempi di reazione che si allungano, nonché il rischio di disparità di trattamento tra situazioni assimilabili. Il che rileva, specialmente, per la fase che più sta a cuore. La ricostruzione.
I “Testi Unici” adottati a seguito di un terremoto, non sono altro che l’insieme della normativa emergenziale intervenuta a partire dall’evento stesso, e per gli anni successivi. Una sorta di almanacco di norme, sempre riferite ad un medesimo episodio calamitoso, con portata circoscritta.
È stato il caso del Testo unico delle leggi per gli interventi a seguito del terremoto dell’Irpinia, approvato solo dieci anni dopo il sisma, nel 1990. È il caso, ancora, del Testo Unico della ricostruzione privata, adottato il 15 dicembre 2022 che, come espressamente indicato nelle premesse, altro non è che “una sistemazione organica delle ordinanze commissariali vigenti, via via emanate dopo gli eventi sismici del 2016 e del 2017, con le innovazioni necessarie ad assicurare maggiore completezza, chiarezza, semplicità e stabilità del quadro regolatorio nel tempo”.
- La sottovalutazione politica e sociale del rischio
Tutti hanno paura dei terremoti. Tuttavia è una paura latente ed immateriale. Finché non si verifica l’evento, la coscienza comune si rifugia dietro frasi del tipo “e perché deve succedere qui?” oppure “non è successo per secoli e deve succedere proprio ora”.
Niente di più tremendamente errato.
Un atteggiamento di questo tipo, della popolazione ma inequivocabilmente da sempre riflesso dalla politica, è figlio di un dato di fatto:
l’assenza di memoria storica. In molte regioni italiane, benché ad alto rischio sismico, non vi è percezione del pericolo perché eventi disastrosi sono molto diluiti nel corso dei secoli. Basta un “salto generazionale” per far letteralmente dimenticare tutto. Ecco, quindi, che eventi nefasti avvenuti un secolo addietro, nell’opinione semplice del quisque de populo divengono una casualità remota.
La storia sismica recente del nostro paese ci insegna che in Italia avviene un terremoto superiore ai 5 gradi della scala Richter in media ogni 1-2 anni. Superiore ai 6 gradi ogni 7-10 anni. Superiore ai 7 gradi ogni 100-200 anni. “In media” non significa che tali intervalli temporali siano probabili, né auspicabili. Basti pensare all’inizio del secolo scorso, martoriato da alcuni degli eventi più catastrofici della storia Italiana (eventi della Calabria centrale del 1905, eventi dello stretto di Messina del 1908, eventi della piana di Avezzano del 1915).
Non sappiamo quando, non sappiamo dove, ma sappiamo che accadrà. Il che dovrebbe essere sufficiente affinché la politica abbia il buon senso di farci trovare pronti.
- La gestione dei fondi per la ricostruzione
In caso di terremoto o di calamità naturale non c’è una normativa che prevede meccanismi risarcitori automatici in favore del privato che ha perso la sua abitazione.
Se la tua abitazione è inagibile, la normativa emergenziale che viene adottata a seguito dell’evento dispone soluzioni temporanee, mettendo una toppa a tempo indeterminato al problema. Vengono adottate soluzioni per la sistemazione provvisoria dei senzatetto, ma non per garantire la ricostruzione ed il ritorno alla normalità in tempi rapidi.
Con provvedimenti successivi, il Governo stanzia ed individua fondi per la ricostruzione. I meccanismi burocratici contenuti nella normativa di emergenza, come la storia anche recente ci insegna, sono lenti, compassati, parziali. Privilegiano il ripristino della struttura pubblica, rimandando la ricostruzione privata e favorendo, così, lo spopolamento delle aree colpite.
Gli interventi post sisma a valere su detti fondi vengono regolati da un commissario straordinario nominato dal Consiglio dei Ministri, che tramite ordinanze dispone gli interventi prioritari da effettuare.
Nel caso dell’ultimo terremoto di rilevante entità (Italia centrale del 2016), è stato solo di recente approvato il Testo Unico della ricostruzione privata che auspichiamo possa accelerare la ricostruzione delle aree colpite, ancora vergognosamente lenta, sebbene siano già trascorsi sette anni dagli eventi.
- La ricostruzione privata
A seguito del terremoto dell’Italia centrale del 2016, al 31 agosto 2023 nel solo Lazio, a fronte di circa 11.000 immobili inagibili sono state presentate sinora circa tremila richieste private di contributi per la ricostruzione (dati ufficiali della Regione Lazio visionabili al link www.ricostruzionelazio.it/i-dati-del-sisma/). Di queste, ne sono state accolte poco più della metà. Una gran parte sono ancora in lavorazione, altra buona parte sono state respinte.
Il totale dell’importo richiesto in contributo ammonta ad oltre un miliardo di euro, meno di un terzo erogato. Dei 1779 cantieri aperti sinora nel Lazio, se ne sono conclusi meno della metà. Il dato che emerge da tali numeri è essenzialmente uno. L’evento calamitoso, unito alla burocrazia talvolta esasperata ed alla lentezza delle pratiche per la richiesta di contributo, getta nello sconforto la popolazione. Tanto da far risultare il numero di domande effettive ben inferiore quello potenziale preventivabile. Vi è poca fiducia nell’azione pubblica, ed a ragion veduta, per le motivazioni sin qui descritte.
Inoltre, nel caso del terremoto del 2016, per le abitazioni colpite all’interno di aree non ricomprese nella fascia principale di Comuni individuata dai provvedimenti di legge, il contributo concesso non può superare il 50% del costo preventivabile.
Ora, replichiamo a grandi linee questa situazione per ogni calamità naturale di vasta incidenza che ha interessato o potrebbe interessare il nostro paese, e valutiamone se sia o meno uno scenario desiderabile.
- Arginare le conseguenze
Delle possibili soluzioni se ne parla solo a seguito di eventi disastrosi, per poi accantonare la questione. Le priorità dovrebbero essere le seguenti:
Predisporre un testo normativo unitario ed omogeneo che consenta di fronteggiare immediatamente, senza tempi morti, eventi calamitosi. Siano terremoti, alluvioni, frane, eruzioni, servono norme certe ed immediatamente operative per ogni situazione emergenziale connessa ad eventi naturali, sia in ambito di prevenzione, sia per fronteggiare le fasi immediatamente successive, sia per procedere in tempi certi e rapidi alla ricostruzione e scongiurare limitare l’abbandono delle aree. In sostanza, è necessario creare le giuste premesse per una trama unitaria, che non può prescindere da tre concetti: prevenzione, gestione dell’emergenza, ricostruzione.
Tali norme devono essere in grado non solo di fronteggiare eventi propriamente disastrosi, ma anche eventi di minore entità che pur abbiano prodotto danni a strutture pubbliche e private, agendo in sinergia con ulteriori disposizioni adottate ad hoc in via emergenziale per le diverse situazioni.
Pensare all’opportunità, oggi più che mai, di instaurare un meccanismo di assicurazioni obbligatorie per gli immobili che sorgono in aree ad alto rischio (sismico, idrogeologico o vulcanico), che consentirebbe da un lato di calmierare i costi (più assicurazioni verrebbero stipulate, più il costo del singolo contratto sarebbe contenuto) e dall’altro di far entrare in campo risorse aggiuntive e liquide per la ricostruzione privata.
Anche se non obbligatoria, la stipula di un’assicurazione sulla casa in una zona ad elevato rischio di calamità naturali è comunque un’opzione di buon senso che consentirebbe, nell’ipotesi di danno, di accelerare notevolmente le pratiche per il ripristino edilizio dell’immobile.
In assenza di una normativa nazionale valida per gestire le conseguenze di ogni evento calamitoso, il privato può per ora contare solo sulle norme adottate a seguito dell’evento stesso. Può risultare essenziale affidarsi ad uno studio legale in grado di fornire un quadro chiaro ed esaustivo circa le possibilità di accedere ad un contributo ovvero di portare avanti con successo e senza ulteriori ritardi una pratica già avviata, curando l’istruttoria ed il contraddittorio con la pubblica amministrazione. Per tutelarsi al meglio a seguito di un evento calamitoso o per farsi trovare preparati, non vi è arma migliore della conoscenza.
Ultimo Aggiornamento: 15 ottobre 2023
Autore: Avv. Federico Canonici
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